白云副州長在全州農村土地承包經營權確權登記頒證工作會議上的講話第11期（2014年3月7日）今天會議的主要任務是貫徹落實中央和省委一號文件及省、州委農村工作會議精神，全面安排部署我州農村土地承包經營權確權登記頒證工作。剛才，西昌市介紹了他們開展確權登記工作的做法和經驗，請各縣認真借鑒參考；王正局長對確權登記工作提出了具體要求，請大家認真貫徹落實。下面，我講三點意見。

一、深刻認識確權登記工作的重大意義《土地承包法》實施以來，我州各地按照國家法律法規(guī)和政策，積極開展農村土地承包管理工作，取得了明顯成效，在維護農民土地承包合法權益、有序推進農村土地流轉、促進經濟社會發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但是，由于歷史、技術等原因，應該說農村土地承包經營權確權登記工作還存在一些問題，不能完全適應現(xiàn)代農業(yè)農村發(fā)展的需求。第一輪家庭承包農民獲得了可自主經營的承包地，極大地釋放了農業(yè)生產力，但在劃分過程中我們采取田土優(yōu)劣搭配、以產定面的公平辦法，地塊劃分細碎；第二輪承包，全州普遍采取直接順延，不僅未解決第一輪承包期內形成的矛盾，而且還在累積。這次開展確權登記，就是要通過運用現(xiàn)代技術手段和管理方法，實實在在地查清承包地塊實際面積、四至邊界和空間位置，健全確權登記檔案，搭建統(tǒng)一的確權登記信息化管理平臺，向農民頒發(fā)農村土地承包經營權證書，實現(xiàn)承包經營權物權管理，拓展承包經營權權能。為落實土地所有權，穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權打下堅實基礎，為依法調處農村土地承包經營糾紛和維護農民土地承包權益提供原始依據(jù)，為探索農村土地承包經營權抵押融資實現(xiàn)路徑和增加農民財產性收入奠定制度基礎。農村土地承包經營權確權登記工作，已經不是一項單純的基礎業(yè)務工作，而是涉及農村基本經營制度的完善，涉及農村產權制度改革，涉及農村社會穩(wěn)定，特別是涉及廣大農民群眾切身利益的一項綜合性工作，具有極其重要的經濟、社會、政治意義。

（一）開展確權登記工作，是中央和省、州的重大部署。以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，是符合我國基本國情和農業(yè)生產特點、適應社會主義市場經濟體制的農村基本經營制度，是黨在農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。堅持農村基本經營制度，核心是賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，保持現(xiàn)有土地承包關系穩(wěn)定并長久不變。要落實長久不變，最重要的基礎工作就是把土地承包關系搞扎實，通過現(xiàn)代測繪技術，把農民承包的地塊、面積、空間位置等進一步搞清楚，并得到農民的認可。從2008年開始，中央一號文件連續(xù)6年提出開展確權登記試點和擴大試點的要求。去年中央一號文件更是明確提出：“用５年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題”。今年中央一號文件再次提出：“切實加強組織領導，抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作，充分依靠農民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權確地，也可以確權確股不確地，確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，中央財政給予補助”。省委、省政府高度重視確權登記工作，2012年7月，省政府辦公廳轉發(fā)了農業(yè)廳等六個廳局的意見，明確在55個縣市開展確權登記試點，其中我州西昌市是全省55個試點縣市之一；8月緊接著召開了全省動員部署會，明確提出用五年時間完成確權登記工作，比中央總體部署提早一年完成。2013年3月，省政府又在瀘州召開全省確權登記工作會議，明確提出確權登記工作從擴大試點轉為穩(wěn)妥推進。今年省委一號文件又提出：“2014年全面推進土地承包經營權確權登記頒證，55個省級試點縣（市、區(qū)）全面完成，60個重點縣（市、區(qū)）全域開展，其余縣（市、區(qū)）全面啟動”。我州有6個縣（德昌、會理、會東、冕寧、鹽源、昭覺）被列入全省60個重點縣。州委、州政府高度重視此項工作，去年成立了州級確權登記頒證工作領導小組，印發(fā)了《關于做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的通知》（涼府辦函〔2013〕378號），明確了總體要求、進度安排和保障措施。

（二）開展確權登記，是依法對農民承包地賦權拓能的具體體現(xiàn)。農村土地承包經營權作為一項用益物權，登記保護是最直接、最重要、最有效的手段，也是國際通行做法�！掇r村土地承包法》、《物權法》以及《四川省〈中華人民共和國農村土地承包法〉實施辦法》對土地承包經營權確權登記均作出了專門規(guī)定，確立了土地承包經營權登記制度的基本框架；農業(yè)部第33號令《農村土地承包經營權證管理辦法》明確規(guī)定：“土地承包合同是土地承包經營權的確權依據(jù)，土地承包經營權證書是確權的法律憑證”。開展農村土地承包經營權登記，就是通過法律程序穩(wěn)固下來，使農民的土地承包經營權益得到切實保護，土地承包經營權能得到有效拓展，有利于保障農民的土地承包權益，有利于增加農民財產性收入。確權登記以后，農民既可以將土地承包經營權入股農業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農場等新型經營主體，獲得股份收益，也可以通過承包地流轉，獲得持續(xù)穩(wěn)定的收入。而在承包地被征占時，農民不僅能以物權權利人的身份與土地征用方進行談判，還能通過談判爭取提高土地征用補償水平，從而大幅度增加農民的財產性收入。

（三）開展確權登記，是發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的客觀需要。現(xiàn)代農業(yè)的本質是市場經濟，是大生產；現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的首要條件是建設一批規(guī)�；�、標準化和專業(yè)化的生產基地。在家庭經營基礎上，通過引導土地規(guī)范流轉，土地經營向種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社、家庭農場等新型經營主體集聚，建成一批具有一定規(guī)模的農產品生產基地，促進農業(yè)生產經營的規(guī)模化、專業(yè)化，提高農業(yè)生產水平和土地產出效益。現(xiàn)代農業(yè)的本質也是誠信經濟、產權經濟，基本的財產權搞不清楚，承包地流轉就存在風險，土地規(guī)模經營主體就難以發(fā)展，就會制約現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。通過確權登記，達到讓農民定地、定權、定心的目的，不僅能穩(wěn)定預期，促進資金、技術、信息向農村集中、集約、集成，而且能增強無力種植或不愿耕種承包地農戶流轉土地的愿望，有利于土地向專業(yè)大戶、家庭農場、農民專業(yè)合作社流轉，激發(fā)農業(yè)生產活力，促進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。

二、準確把握確權登記工作的總體要求全省的確權登記工作，成都市在前幾年就已全面完成，截至去年底，全省已有112個縣市區(qū)開展了確權登記工作，其中省級試點55個，各市州自主試點57個。今年，按照省委一號文件的要求，55個省級試點縣市全面完成，60個重點縣全域開展，到今年底，全省承包地面積的50%將完成確權登記。根據(jù)省上安排，今年省級試點縣西昌市必須全面完成確權登記任務，6個省級重點縣要全域開展，而且必須完成全縣面積40%的任務；其他各縣要選擇代表性強的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村，首先開展確權登記試點，然后在總結試點經驗的基礎上，立即轉入全面開展階段，確保在2016年底前完成確權登記頒證工作。在工作中，要著重把握好以下幾個方面：

（一）保持現(xiàn)有農村土地承包關系不變。現(xiàn)有土地承包關系是在第一輪承包基礎上，通過二輪延包和后續(xù)完善形成的，雖然不同程度的存在著面積不準、四至不清、空間不明、檔案不全等問題，但得到了農民群眾認可，得到了法律確認，開展確權登記頒證工作，必須保持現(xiàn)有承包關系不改變，這是一條底線，不得突破。開展確權登記，要充分尊重農民意愿，盡可能確權確地，也可以確權確股，工作中遇到的矛盾問題由農民群眾自主協(xié)商解決，但絕不是改變現(xiàn)有土地承包關系，更不是打亂重分、另起爐灶，而是要穩(wěn)定現(xiàn)有家庭承包經營制度，維護有關政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，切實保證“兩個不變”、“三個不得”：保持現(xiàn)有土地承包關系不變，保持承包地塊和四至界限不變，不得借機打亂原承包關系重新調整，不得非法收回農民承包地，不得借機收取任何費用加重農民負擔。

（二）依法規(guī)范開展確權登記。土地承包經營權登記，是登記機關實施承包土地物權管理的法定行為，要認真執(zhí)行農村土地承包法律、法規(guī)及政策，嚴格按照《農村土地承包經營權證管理辦法》規(guī)定的程序、范圍和登記要求，依法對承包地進行確權登記和頒證，依法對屬于土地承包經營權法定變更、注銷情形的，辦理變更、注銷登記。在確權登記過程中，必須嚴格按照農業(yè)部相關工作規(guī)程規(guī)定的操作流程和技術規(guī)范來開展。要采用現(xiàn)代測繪技術等高科技手段進行調查勘測，全面查清承包地塊的面積、空間位置和權屬，形成統(tǒng)一的承包地地籍圖，確保調查成果上圖入證進庫，搭建統(tǒng)一的確權登記管理信息平臺，實現(xiàn)信息化、數(shù)字化管理。

（三）尊重農民意愿，引導農民參與。確權登記涉及農民切身利益，工作量大，情況復雜，關注度高，廣大農民群眾的理解、支持和參與，是搞好工作的前提和關鍵。宣傳越到位，阻力就越��；工作越深入，推進越順利。要大力宣傳確權登記的意義，抓好輿論引導，營造良好氛圍。要層層召開動員會和社員大會，把政策交給農民，切實尊重農民意愿，充分聽取農民群眾的意見，增強農民群眾參與的積極性和主動性。

（四）準確把握政策界限。確權登記工作政策性強，工作中要嚴格執(zhí)行農村土地承包法律法規(guī)及政策規(guī)定。一是要在現(xiàn)有土地承包合同、證書和集體土地所有權確權登記成果的基礎上開展土地承包經營權確權登記；二是對實測面積，必須經公示后才能據(jù)實登記，作為確權變更的依據(jù)；三是實測面積不與按延包面積確定的農業(yè)補貼基數(shù)掛鉤，不與農民籌資籌勞標準掛鉤，嚴禁借機增加農民負擔；四是對延包不完善、權利不落實和管理工作不規(guī)范的，要予以依法糾正；五是對存在爭議和糾紛的，先要依法解決，再予以確權登記；六是在登記過程中，要注意化解歷史遺留問題，如果一時化解不了，就先放一放，暫緩確權登記。

（五）妥善化解矛盾。各縣市要充分認識農村土地確權登記工作的復雜性和艱巨性，高度重視可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素。要組織力量對確權登記試點中存在和可能出現(xiàn)的突出矛盾進行認真摸底排查，開展預案研究，制定切實可行的應急處置預案。要強化群眾的思想疏導，宣傳發(fā)動不全面，群眾的疑慮沒消除，不急于進行入戶確權。要統(tǒng)一政策口徑、操作規(guī)程和業(yè)務要求，政策一個口子出，操作一個程序走，工作一把尺子量，避免因工作原因造成新的矛盾。要加強矛盾糾紛調處，結合清理二輪承包情況，認真摸排農村土地承包糾紛和糾紛隱患，梳理影響土地承包關系穩(wěn)定的線索，分清輕重緩急，選派專門力量，包案化解。要充分發(fā)揮土地承包經營糾紛調解仲裁委員會的作用，依法依規(guī)、實事求是地開展調解仲裁，對于歷史遺留問題和工作中的具體問題，凡是法律法規(guī)和現(xiàn)行政策有明確規(guī)定的，必須嚴格執(zhí)行；沒有明確規(guī)定的，要依照法律法規(guī)和政策的基本精神，在不違反現(xiàn)行法律法規(guī)及相關政策規(guī)定的前提下，本著尊重歷史、實事求是的原則，結合實際妥善處理。

（六）注重資料保密。要充分認識確權登記有關基礎資料管理的重要性，明確崗位責任，健全保密管理制度，強化監(jiān)督檢查，確保資料的安全和依法使用。要嚴格按照國家測繪局、國家保密局下發(fā)的《測繪管理工作國家秘密范圍的規(guī)定》，做好土地承包經營權確權登記相關資料，特別是地籍信息資料的保密工作，確保不失密、不泄密。對基礎資料應及時登記，安排專人負責保管。存放有關基礎資料的設備與設施應符合國家保密、消防及檔案管理的有關規(guī)定和要求。貯存土地調查和測繪數(shù)據(jù)的電腦實行專機專用，嚴禁與互聯(lián)網連接，防止網上泄密。

三、切實強化確權登記工作的保障措施（一）加強組織領導。各縣市人民政府是確權登記工作的責任主體，各縣市要成立以政府主要領導為組長的確權登記工作領導小組，具體負責組織實施，建立政府總攬、業(yè)務部門牽頭、相關部門齊抓共管的工作機制；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村也要相應成立工作機構，明確分管領導，建立工作班子，各村、組要選責任心強、群眾威信高、有一定組織協(xié)調能力、對本轄區(qū)情況比較熟悉的同志為聯(lián)絡員，積極配合確權登記人員進村入戶開展工作，確保工作層層有人抓、有人管、有人具體負責。

（二）切實保障工作經費。確權登記工作涉及到所有農戶的每一塊承包地的面積實測和空間位置測繪，搭建統(tǒng)一的確權登記電子管理系統(tǒng)，所需工作經費較大，從省內已開展試點的地區(qū)看，丘陵地區(qū)畝平需要工作經費40.5元、平原31.5元。按照國家的有關政策，農村土地承包經營權確權登記不得向農民收取費用。各縣市政府要切實保障確權登記工作經費，以縣市為主，納入本級財政預算，對于經費存在缺口的，由縣市政府通過上級財政安排的轉移支付統(tǒng)籌解決，省財政廳也把農村土地承包經營權確權登記頒證作為重點項目在平衡性轉移支付中予以明確，去年已在55個省級試點縣試行。頒證所需的農村土地承包經營權證書，由省財政安排資金，農業(yè)廳統(tǒng)一印制。國土資源部門免費提供第二次土地調查成果用于土地承包經營權確權登記。

（三）加大宣傳培訓力度。開展農村土地承包經營權確權登記是一項民生工程，直接涉及每個農民的切身利益，工作量大，情況復雜，社會關注度高，得到廣大農民群眾的理解、支持和積極參與，是搞好這項工作的前提和關鍵。要采取多種形式加大宣傳力度，做到家喻戶曉，人人皆知，增強廣大農民群眾參與確權登記工作的自覺性和主動性；要加強業(yè)務培訓和指導，各縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要分級組織開展相關政策法規(guī)和業(yè)務培訓，使各級工作人員準確理解和把握政策界限，明確具體操作規(guī)程，掌握工作要領，保證工作質量。

（四）密切部門溝通協(xié)作。確權登記是一個系統(tǒng)工程，有關部門要在黨委、政府領導下，各司其職，各盡其責，通力合作。農業(yè)部門要發(fā)揮牽頭作用，制定實施方案，完善操作規(guī)程，開展業(yè)務培訓，強化日常管理。財政部門要提供必要的經費保障。國土部門要及時提供相關資料。農村工作綜合部門要加強對確權登記工作的政策指導。法制工作部門要為確權登記提供法律服務。檔案管理部門負責指導確權登記檔案管理。水務、林業(yè)、畜牧部門要分別提供水利設施建設占用耕地、退耕還林、還牧到戶面積等資料，協(xié)同處置好矛盾糾紛。司法部門要提供司法支持和法律服務。信訪部門要及時處理群眾來信來訪。宣傳部門要強化宣傳和輿論引導。相關部門要按照職責分工，積極支持參與。

在全省的確權登記試點過程中，試點地區(qū)也暴露出了一些問題，值得我們引起注意。一是要防止違法調整承包關系，嚴禁推倒重來、另起爐灶。二是要防止用系數(shù)法套算確權面積、直接沿襲原承包合同面積進行確權登記等走過場、圖形式的現(xiàn)象。三是要防止為降低成本不執(zhí)行農業(yè)部的操作規(guī)程，采用不能滿足精度要求的影像資料作為確權登記的工作底圖，出現(xiàn)圖斑地塊與實際地塊較大差異的現(xiàn)象。四是要防止采用不統(tǒng)一的確權登記系統(tǒng)平臺，出現(xiàn)不能互連互通、資源共享的現(xiàn)象。